经过中日、日俄战争，日本每十年一战，每战必有所得。一九一四年，第一次世界大战爆发，以为时会又临，准备加入战团，夺取德国在东亚及太平洋的权益，声言于必要时履行英日同盟义务，中国自知处境之危，八月三日，通告各国不得在中国领土、领海及租借地交战，又三天，宣布中立。日本已决定进军山东，攻夺青岛（胶州湾），责中国不先与相商，即限制战区。英国恐日本势力增长，危及自己的地位，英使朱尔典劝中国自取青岛，中国亦有此议，拟一面与德国磋商，一面派兵围守，将青岛收回，使日本失去对德国开战口实。袁世凯畏首畏尾，不敢采行，反与日本密洽，如日本使国民党人离境，可不反对日军登陆山东。
八月十五日，日本对德发出最后通牒，要求德军舰退出中国海面，将青岛交付日本。同日，知照中国，盼信任日本，倘中国发生内乱，愿协助平定。青岛问题，中国不宜自行处置，否则将引起严重后果。北京德使馆以事机急迫，有意将青岛交还，曾与北京商谈，立遭日本诘问。中国驻德公使亦在柏林试谈，德政府以日本既发出最后通牒，不容再作其他考虑。再者，青岛的命运决定于欧洲战场，确信最后胜利，必属于德国。北京转询英、美态度，英以日本参战成为定局，纵令德将青岛交还中国，日本亦不承认，仍必出以战争。美以日本保证对华无领土企图，将来青岛可归还中国，并声明不损害美国在华利益，表示满意。中国建议将青岛暂交美国接管，日后再归还中国。美国不欲另生枝节，说是无能为力。
八月二十三日，日本对德宣战，要求中国划黄河以南地区，供日、德军交战。九月二日日军径行登陆山东半岛北部的龙口，占领附近城池，中国无奈，允以龙口、莱州，与毗连胶州湾各地为日、英、德三交战国军队行用之地。日本对德开战，系以英、日同盟为藉口，实不成为理由，日外相加藤高明亦说，根据盟约，日本并无参战义务，但应利用这个机会，升高日本的地位。首相大隈重信坦白表示，参战是为伸张日本的权利。日俄战争是在中国境内进行，此次也是一样。日军登陆龙口之后，西南侵入不在战区内的胶济铁路的潍县车站，所至凌辱官民，掠取财物。中国责以破坏中立，日本指胶济铁路为胶州湾租借地的一部分，决全部占有。中国须撤退沿路驻军，否则如有衝突。即认为助德敌日。十月六日，济南车站被占。中国再三抗议，谓侵犯中立，已达极点。日本悍然覆称，有此必要，英国亦谓日军之占据胶济铁路，乃正当防卫。各省当局请袁严切交涉，令日军撤退，如再有意外行动，惟有最后对付，袁但命镇静以待。围攻青岛的日英陆海军二万余人，德军四千人抗拒四十日。至十一月六日，力屈而降。中国于战争结束后一个月，要求日本撤兵。又一月，取消山东特别行军区域。日本指为未当，声明日军不受影响与约束。举世震骇的二十一条，随之提出。
三、二十一条要求
日本对德宣战前后，日本报纸纷主照日、韩先例与中国缔结协定，并刊载自製的"中日新议定书"。八月二十五日，驻华公使日置益建议外相加藤高明，与袁世凯交涉，袁如承认旅顺、大连租期延长为九十九年，允日人在南满、东蒙有居住营业自由，借用日款建造武昌至九江、南昌至杭州铁路，日本可令中国革命党人离境。
十月二十九日，黑龙会首领内田良平向内阁及元老提出"对华问题解决意见书"，更为狠毒周详，说是对华行动，不当专注意于青岛的攻占，须重视更远大的战略，采取主动外交政策，以果决态度，使中国投入日本怀抱，与之订立防御同盟。具体事项；一为中国内乱或与他国交战，日本给以兵力援助，负保全中国领土、维持治安之责。二为中国承认日本在南满、内蒙的特殊地位，将统治权让与日本。三为日本须取得德国在山东的所有权利，如铁路、矿产。四为中国将福建要港让与日本，并给与该省全部矿权。五为由日人训练中国陆军、海军。六为统一中国军械采用日制，由日本协助于各要地设兵工厂。七为整顿中国财政，以日人任顾问。八为延用日人为中国教育顾问，各地设立日语学校。九为中国与他国订立借款租地让地条约，须得日本同意。意见书復就如何製造中国内乱，如何应付列强，加以论列。袁世凯表面上对日本表示善意，实欲依赖其他列强，以对抗日本。目前袁无从获得列强借款，将不能维持秩序，结果是中国分裂。日本不可一唯助袁，因为袁奸滑诡谲，今日可为日本之友，一旦大战终了，又将背弃日本而与他国相结。日本应诱致中国革命党、宗社党及其他不满于袁的分子，製造纷乱，袁政府必随之而覆，日本即可择一有势力、有声望之人，组成一新政府，助其恢復秩序，中国人民将倾心归顺日本。不过中国如仍有保持共和政体，将为中、日同盟的一大障碍。所以必须使变为君主立宪，这个原则极应坚持。至由何人为君主，以后相机决定。对于列强，当首与俄国成立特殊谅解，确定日本在满、蒙的地位。英国的势力范围在长江、西藏，如予认可，自不致反对日本的政策，且亦无此实力，法国更无足轻重，所当注意的为美国。美国在远东虽拥有海军，如不侵及美既得权利，当可满意，并不足惧。总之，日本应断然决定对华